Une occasion unique de reconfigurer la gouvernance de l’Arctique
Dans cet article, Doaa Abdel-Motaal, professeur invité d’études polaires à Sciences Po Paris, affirme que le moment est venu de réduire les tensions dans l’Arctique et que, dans la situation géopolitique actuelle, une désescalade est possible.
La région arctique est actuellement une zone de haute tension. À la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022, les travaux du Conseil de l’Arctique ont été suspendus pendant un an, les sept autres membres refusant de s’engager sous la présidence de la Russie. Bien que le Conseil de l’Arctique ait repris ses travaux en 2023 sous la présidence norvégienne, les relations avec la Russie restent tendues, la coopération étant loin des niveaux d’avant-guerre. Une rupture de gouvernance similaire s’est produite au sein du Conseil euro-arctique de la mer de Barents, ce qui a conduit la Russie à se retirer du conseil en septembre 2023 après s’être vu refuser la présidence tournante.
Auparavant, en mai 2022, la Russie s’était également retirée du Conseil des États de la mer Baltique lorsque celui-ci avait été suspendu en raison du conflit ukrainien – un organe auquel participent de nombreux acteurs de l’Arctique, tels que la Norvège, la Finlande et la Suède. Ces développements mettent en évidence un fossé de plus en plus large, alors que la Russie, acteur dominant de l’Arctique, se trouve de plus en plus isolée.
L’importance géopolitique de la Russie dans l’Arctique ne saurait être surestimée. Elle possède plus de la moitié du littoral de l’océan Arctique et détient d’immenses ressources naturelles, dont 69 % des réserves de gaz de la région. La marginalisation de la Russie dans les organes de gouvernance de l’Arctique crée un vide, mais elle peut aussi offrir une chance de repenser la structure de la gouvernance de l’Arctique. La question qui se pose est de savoir si les tensions d’aujourd’hui peuvent conduire à un Arctique plus sûr demain, plutôt qu’à une région en proie aux conflits.
Si le désarmement, la démilitarisation et la dénucléarisation restent peu probables à moyen et peut-être même à long terme, il existe une autre voie pour contenir les conflits dans l’Arctique : la neutralisation. En déclarant l’Arctique zone de paix, le monde pourrait contenir la course aux armements et préserver la stabilité environnementale et économique de la région. Plus important encore, la neutralisation permettrait au monde de développer les deux voies maritimes vitales qui commencent à émerger dans l’Arctique en toute sécurité, en résolvant les différends par des négociations diplomatiques et non par la force militaire.
La neutralisation ne nécessiterait pas la suppression des capacités défensives ou offensives, mais seulement un engagement à maintenir la paix et la stabilité dans la région. Ce faisant, les responsables politiques de l’Arctique s’inspireraient du traité de 1959 sur l’Antarctique, qui a démilitarisé le continent et l’a consacré à la paix et à la recherche scientifique. Sans aller jusqu’à la démilitarisation, ils s’engageraient néanmoins en faveur de la paix et de la recherche de solutions diplomatiques.
La guerre entre la Russie et l’Ukraine fait des ravages non seulement chez les belligérants mais aussi dans les pays situés à l’est et à l’ouest du conflit, contraints de prendre parti, et personne ne souhaite que le conflit actuel s’étende à l’Arctique. En outre, les tensions actuelles ont entraîné une expansion de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) dans l’Arctique, avec l’inclusion de la Finlande et de la Suède, transformant l’Arctique en une « OTAN contre la Russie ».
Mais c’est précisément ce rééquilibrage des pouvoirs dans l’Arctique et la création de deux blocs dominants qui pourraient rendre possible une désescalade. Les deux parties sont puissantes et un conflit pourrait conduire à un anéantissement mutuel. L’occasion de neutraliser l’Arctique se présente aujourd’hui. Toutefois, pour reconfigurer la gouvernance de l’Arctique, il faut comprendre les dynamiques politiques qui ont façonné la structure actuelle de la région, ainsi que les occasions manquées en cours de route.
Le Conseil de l’Arctique est né de la Déclaration sur la protection de l’environnement arctique et de la Stratégie de protection environnementale de l’Arctique (AEPS), toutes deux lancées au début des années 1990. L’AEPS, adoptée en 1991 par les huit nations arctiques (Canada, Danemark, Finlande, Islande, Norvège, Russie, Suède et États-Unis), visait à répondre aux préoccupations environnementales dans la région arctique, en encourageant la coopération sur des questions telles que la pollution et la conservation de la biodiversité. Alors que les pays poursuivaient les objectifs de l’AEPS, les négociations visant à étendre la coopération dans l’Arctique se sont poursuivies. Alors que certains pays, comme le Canada, souhaitaient créer un Conseil de l’Arctique fort, les États-Unis étaient réticents.
Dans les années 1970, le professeur canadien Maxwell Cohen a présenté une proposition visionnaire d’Arctic Basin Agreement (accord sur le bassin arctique) qui visait non seulement à protéger l’environnement, mais aussi à assurer la paix et la sécurité dans l’Arctique. Il a reçu le soutien du gouvernement canadien. Cette proposition était fondée sur la reconnaissance de l’importance stratégique de la région et du risque de conflit. En 1992, Donat Pharand, cherchant à relancer l’idée d’un Arctic Basin Agreement et d’un Conseil de l’Arctique fort, a écrit :
« Pour qu’une zone dénucléarisée de l’Arctique soit couronnée de succès, il est suggéré qu’au moins quatre points principaux soient acceptés : une interdiction complète des armes nucléaires ; la délimitation de la zone dénucléarisée (qui devrait inclure la péninsule de Kola) ; un système de vérification et de contrôle ; et l’inclusion de tous les États circumpolaires. Étant donné que tous les États arctiques ont renoncé au déploiement d’armes nucléaires sur leur territoire, à l’exception de l’ex-Union soviétique et des États-Unis, le problème serait de convaincre les deux superpuissances ».
La proposition n’a guère eu de succès dans les années 70, ayant été catégoriquement rejetée par les deux puissances nucléaires de l’Arctique, et a continué à recueillir peu de soutien dans les années 1990. En fait, les États-Unis ont toujours craint qu’un organe de gouvernance fort pour l’Arctique ne menace leurs intérêts stratégiques et économiques. Ils ont insisté pour que le Conseil de l’Arctique soit un forum purement consultatif et ont finalement accepté la création d’une structure dépourvue de personnalité juridique.
Ils ont conçu le Conseil comme un forum de haut niveau destiné à promouvoir la coopération entre les États de l’Arctique, avec la participation des communautés autochtones de l’Arctique – point final. Le résultat a été la création d’un Conseil de l’Arctique à court d’argent, qui a dû survivre pendant dix-sept ans sans secrétariat permanent.
L’hésitation des États-Unis a également été alimentée par les négociations de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), en particulier l’article 234 sur les zones recouvertes de glace, où les deux pays possédant les plus grandes côtes arctiques ont été perçus comme faisant jouer leur puissance géographique. L’Union soviétique et le Canada ont exercé de fortes pressions pour obtenir une disposition qui leur permettrait d’étendre leur contrôle sur les eaux arctiques, justifiant ainsi leurs juridictions sur la route maritime du Nord (NSR) et le passage du Nord-Ouest (NWP), respectivement.
En vertu de l’article 234, les eaux couvertes de glace du monde entier sont soumises à un régime juridique spécial qui permet aux États côtiers d’adopter et d’appliquer des lois non discriminatoires pour les navires traversant des zones couvertes de glace dans leurs zones économiques exclusives (ZEE) afin de prévenir la pollution marine. L’article 234 de la CNUDM, malgré son manque de spécificité concernant l’Arctique, a réussi à apaiser les grandes puissances côtières de l’Arctique pendant plus de deux décennies.
Les États-Unis, bien que favorables à la protection de l’environnement en principe, se sont opposés à cette disposition. Ils craignaient que le fait de permettre aux États côtiers d’étendre leurs pouvoirs réglementaires ne restreigne les libertés en haute mer, créant ainsi un précédent susceptible de limiter la navigation militaire et commerciale dans les principales eaux mondiales. Après d’intenses négociations, le Canada et l’Union soviétique ont réussi à formuler l’article 234 de manière à promouvoir à la fois le contrôle souverain et la gestion de l’environnement dans l’Arctique, consolidant ainsi l’extension de leur juridiction dans le cadre de la CNUDM. Bien entendu, les États-Unis n’ont jamais ratifié la CNUDM.
Ce contexte historique a influencé la création du Conseil de l’Arctique, les États-Unis ne voulant pas d’un traité spécifique à l’océan Arctique qui ouvrirait la voie à des revendications maritimes plus fortes ou à de nouveaux droits et obligations. En outre, lorsque le Conseil a été officiellement créé en 1996 par la déclaration d’Ottawa, il a été explicitement empêché d’aborder les questions de sécurité militaire – résultat direct de l’influence des États-Unis au cours des négociations.
Le champ d’action du Conseil était limité à la protection de l’environnement et au développement durable, reflétant les préoccupations stratégiques des États-Unis qui craignaient qu’une structure de gouvernance plus forte ne limite leurs libertés militaires ou de navigation dans la région. La vision initiale du Canada d’un accord sur le bassin arctique et d’un Conseil de l’Arctique fort ayant le pouvoir de traiter des questions de sécurité plus larges a donc été définitivement mise de côté, ce qui a limité la capacité du Conseil à répondre à la militarisation croissante de la région.
Aujourd’hui, nous sommes à la croisée des chemins. La fracture géopolitique croissante, la militarisation de l’Arctique et les vastes ressources en jeu exigent une réévaluation du cadre de gouvernance. La neutralisation, plutôt que la démilitarisation, constitue un objectif réaliste et réalisable. En mettant l’Arctique à l’abri des conflits militaires, nous pouvons préserver l’environnement et les ressources fragiles de la région tout en favorisant la collaboration, même en période de tensions géopolitiques. Le temps est venu de s’appuyer sur les fondements du Conseil de l’Arctique et de poursuivre un modèle de gouvernance plus audacieux et plus complet qui garantisse l’Arctique pour les générations futures.
Doaa Abdel-Motaal est professeure invitée d’études polaires à Sciences Po à Paris. Son livre Antarctica, the Battle for the Seventh Continent a été nominé pour le Mountbatten Best Book Award 2018 et présenté au Financial Times Literary Festival à Oxford. Elle a été directrice exécutive du Conseil économique de la Fondation Rockefeller sur la santé planétaire et a travaillé dans de nombreuses organisations internationales.
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